Lektionen aus der fehlgeschlagenen „Gaza-Initiative“ von 1949

Col. (Res.) Dr. Raphael G. Bouchnik-Chen, BESA Center Perspecitves Paper Nr. 1.134, 7. April 7 2019

Palästinensische Flüchtlinge 1948 (Foto via Wikimedia)

Zusammenfassung: Vor siebzig Jahren, als die arabisch-israelischen Friedensgespräche in einer Sackgasse steckten, wurde eine bahnbrechende und kreative diplomatische Initiative erörtert, um mit dem Schicksal des Gazastreifens und seinen palästinensisch-arabischen Flüchtlingen klarzukommen. Diese US-Initiative war ein ernsthafter Versuch eine Regelung zwischen Ägypten und Israel zustande zu bringen, während etwas zur Lösung des palästinensischen Flüchtlingsproblems beigetragen wurde. Obwohl sie als Fehlschlag endete, bot sie wertvolle Lektionen.

Es wird weithin erwartet, dass eines der Hauptthemen, die von Donald Trumps anstehendem „Deal des Jahrhunderts“ angesprochen werden, die Teilung von PA in der Westbank und Hamas im Gazastreifen ist. Auch während der Formulierung der Oslo-Vereinbarungen wurden Versuche unternommen einen Weg zu finden, wie der mögliche Palästinenserstaat mit einer terrestrisch-physischen Verbindung umgesetzt werden kann, um die Passage vom Gazastreifen in die Westbank zu ermöglichen. Der israelische Außenminister Shimon Peres war zentral an diesen Bemühungen beteiligt.

Diese Idee wird jedoch von der Hamas nicht begrüßt; sie hatte sich auf reichlich mehr eingeschossen. Die gewalttätigen und provokativen wöchentlichen Krawalle entlang der israelischen Grenze zum Streifen, organisiert von der Hamas, werden unter der Parole „Marsch der Rückkehr“ veranstaltet, dem palästinensischen Standard-Euphemismus für die demografische Unterwanderung Israels. Obwohl sie als Terrororganisation eingestuft ist, gewinnt die Gruppe diese PR-Kampagne gegen Israel. Internationale Sympathie für die Hamas nimmt korrespondierend mit dem Anstieg der Opferzahlen an der Grenze zu.

Die Hamas hat ihre Kriegslust gegen Israel durch systematische, gut geplante Terroroffensiven eskaliert, die jede Menge Brandsatz-Ballons verwendeten, womit sie das Risiko einer weiteren Runde der Feindseligkeiten vergrößerte. Ägypten handelt als indirekter Vermittler zwischen Israel und der Hamas, um weiteres Absinken in einen ausgewachsenen Konflikt zu vermeiden.

Angesichts dieser Umstände ist es nützlich über eine bahnbrechende diplomatische Initiative zum Schicksal des Gazastreifens und seiner Flüchtlinge nachzudenken, die vor 70 Jahren während der von der UNO geleiteten arabisch-israelischen Friedensgespräche in Lausanne lanciert wurde. Die Initiative bietet Lektionen, die heute noch von Bedeutung sind.

Die Grundidee war ein Vorschlag den Gazastreifen und seine arabische Bevölkerung in Israel einzugliedern. Das war die Vision von David Ben-Gurion, der den Gazastreifen als letztlich autonom werdenden Staat wie Luxemburg betrachtete.

Die Logik hinter dieser Initiative gründete auf zwei Faktoren: 1) Ägypten wollte den Gazastreifen nicht annektieren, den es während des Kriegs von 1948 besetzt hatte; es hatte keinerlei Wunsch dessen palästinensisch-arabischen Flüchtlinge als volle ägyptische Staatsbürger zu absorbieren; 2) Israel sorgte sich um eine potenzielle militärische Bedrohung infolge Ägyptens fortgesetzter Besetzung des Streifens in enger Nähe zu israelischen Bevölkerungszentren.

In ihrem Buch Unprotected Palestinians in Egypt since 1948 (Schutzlose Palästinenser in Ägypten seit 1948) aus dem Jahr 2009 hebt Dr. Oroub el-Abed Ägyptens doppelte Sicht auf die Palästinenser hervor:

Mit Beginn der Unterzeichnung der Waffenstillstandsvereinbarung im Februar 1949 hatte Ägypten zwei „unterschiedliche“ palästinensische Bevölkerungen unter seiner Kontrolle: Die geringe Bevölkerung, die es geschafft hatte in Ägypten zu bleiben und die Bevölkerung des von Ägypten verwalteten Gazastreifens, die massiv durch einen Zustrom von mehr als 200.000 Flüchtlingen aus anderen Bereichen Palästinas massiv zunahm. Die Voraussetzung sie getrennt zu halten bestand darin, beträchtlichen Einfluss auf die ägyptische Politik gegenüber beiden Gemeinschaften zu haben.

Unter Hinweis auf den ägyptischen Widerwillen die Flüchtling im Gazastreifen anzunehmen, vermerkt El-Abed:

Es hat nie die Frage gegeben den Palästinensern die ägyptische Staatsbürgerschaft zu gewähren, also stand es nie zur Debatte, dass Ägypten den Gazastreifen annektiert, wie Jordanien es mit der Westbank getan hatte.

Die Gaza-Initiative wurde von Jacob Tovy (2003) in einem akademischen Artikel und später von Shlomo Nakdimon in Ha’aretz (Juli 2014) diskutiert, aber das Thema hat in Israel, in der arabischen Welt oder bei den Palästinensern nie viel Aufmerksamkeit bekommen.

Die umfassendste Übersicht zu der Initiative wurde von Neil Caplan in seiner Buchserie Futiel Diplomacy (Vergebliche Diplomatie; 1977) erstellt. Caplan betrachtet den Plan aus der amerikanischen, der israelischen und der ägyptischen Perspektive. Er hatte Zugang zu einer Menge offizieller Protokolle und diplomatischer Depeschen und seine Herangehensweise war objektiv und ausgewogen.

Die Schlüsselfigur hinter der Gaza-Initiative war Mark Erthridge, der US-Repräsentant bei der PCC (Palestine-Conciliation Commission = Palästina-Schlichtungskommission), der bei den Gesprächen in Lausanne den internationalen Schirm lieferte. Die offizielle israelische Position lautete: „Sollte die Annektierung des Gazastreifens durch den Staat mit all seinen Einwohnern vorgeschlagen werden, wird unsere Antwort positiv sein.“ Israel machte der PCC am 20. Mai 1949 einen konkreten Vorschlag, der sich darauf konzentrierte den Gazastreifen zu übernehmen und damit „einen beträchtlichen Beitrag für eine Lösung des Flüchtlingsproblems“ zu leisten.

Am 4. Juni informierte das Außenministerium der US-Delegation in Lausanne, dass die amerikanische Regierung die Eingliederung des Gazastreifens nach Israel als Teil einer territorialen Regelung mit Ägypten zustimmen würde, vorausgesetzt das könne durch Verhandlungen mit und dem vollen Einverständnis der ägyptischen Regierung erreicht werden und unter der Voraussetzung, dass Ägypten territorialen Ausgleich gemäß der Formel des Präsidenten (dem „Jessup-Prinzip“) erhielt, sollte Ägypten dies wünschen.

Die Schlüsselidee der USA war die Verhandlungen über das Schicksal der Flüchtlinge mit territorialen Fragen zu verknüpfen. Während die Israelis sich auf territoriale Fragen konzentrierten, gab die arabische Delegation dem Flüchtlingsproblem Priorität. Die Gaza-Initiative war ein konkreter Versuch eine Kombinationslösung zu finden.

Der amerikanische Chargé d’Affaires in Kairo, Jefferson Patterson, dachte, dass „Ägypten im Verlauf zukünftigen Feilschens bereit sein könnte, den Gazastreifen abzugeben“, zusammen mit der „Flüchtlingslast“. Die offene Frage war der Ausgleichsparameter – d.h. das quid pro quo. Obwohl das für die Israelis und Amerikaner eine Tauschformel war – den Streifen für einen Teil des Negev – wurde deutlich gemacht, dass die Ägypter heftig gegen den Plan waren.

Ein US-Versuch sich mit den Briten zusammenzutun, um auf Ägypten Druck auszuüben, schlug fehl. Kairo bestand darauf als Ausgleich ein großes Territorium zu erhalten, eine Verbindung vom Gazastreifen über Beer Sheva zum Toten Meer zu schaffen. Das hätte zur Folge gehabt den gesamten Negev abzugeben – mit anderen Worten: mehr die Hälfte seines Gesamtterritoriums, einschließlich der Stadt Eilat.

Trotz dieses Konflikts vertrat US-Außenminister Dean Acheson weiter die Ansicht, dass der Gaza-Vorschlag eine „Grundlage für Diskussionen zwischen Ägypten und Israel“ war, die „wahrscheinlich den Weg für eine endgültig Regelung zwischen Israel und Ägypten“ führt und damit „einen entscheidenden Schritt zu einer Gesamtlösung für Palästina darstellt“. Ein US-Diplomat verwendete stärkere Begriffe und erklärte, dass „der Gazastreifen-Vorschlag vielleicht der Schlüssel war, mit dem das Gesamtproblem gelöst werden könnte“.

Die Amerikaner glaubten, dass Ägyptens harte Reaktion auf den Gaza-Vorschlag, wie sie von Außenminister Ahmed Muhammad Khaschaba zum Ausdruck gebracht wurde, in Wirklichkeit Verhandlungstaktik war. Grund dafür war Khaschabas Erklärung, Ägypten „würde es nicht ablehnen ernsthaft über jeden Plan nachzudenken, der als humanitäre Maßnahme geschaffen und empfänglich dafür sei einer Gegend oder Situation Stabilität zu bringen sei“. Ägypten, das fürchtete, die Flüchtlinge im Gazastreifen würden von Israel in der Wüste Negev kaltgestellt, gab Sorge bezüglich deren Sicherheit und Wohlergehen Ausdruck.

Um die Ägypter von der Kooperation zu überzeugen, wies Acheson auf die ungewisse Zukunft der Finanzierung der Flüchtlingshilfe hin, von der die meiste von amerikanischen Wohlfahrtsorganisationen kam. Die Idee war der Hinweis darauf, dass die wirtschaftliche Last der Handhabung des Wohlergehens der Flüchtlinge im Gazastreifen einzig Ägyptens Problem sein würde, ungeachtet dessen eigener Überbevölkerung und Armut.

Sobald die Amerikaner einmal die Rolle des Vermittlers übernahmen und von der Gaza-Initiative schwärmten, wurden die Israelis vorsichtiger und begannen als diplomatische Taktik zu zögern. Abba Eban, der israelische Botschafter bei der UNO, betonte die Notwendigkeit „jegliches Anzeichen von Eifer für Gaza“ zu vermeiden. Er hatte das Gefühl, Israel sollte überlegen „territorialer Anpassung“ an der Grenze Sinai-Israel zuzustimmen – vorausgesetzt, dass das nicht Eilat einschließt, das unter keinen Umständen aufgegeben werden sollte.

Der israelische Delegationsleiter in Lausanne, Walter Eytan, hatte keine Illusionen zum Preis, der von Israel verlangt werden würde. Er beschrieb das Dilemma, dem sich Israel auf diese Weise stellte: „Wenn Israel die guten Aufgaben der Amerikaner ablehnt, dann sind wir diejenigen, die keinen Frieden wollen. Wenn wir ja sagen, verlieren wir Eilat.“

Die tiefgreifenden israelisch-amerikanischen Meinungsverschiedenheiten über die Notwendigkeit territorialer Kompensation gegenüber Ägypten mit einer Betonung auf die Gegend von Aqaba, um eine Landbrücke zwischen Ägypten und Jordanien zu schaffen, signalisierte das Abklingen der Gaza-Initiative. Das Außenministerium hatte von Anfang an deutlich erklärt, dass territoriale Kompensation für Ägypten und vielleicht auch für Jordanien, erforderlich sein würde. Israel ließ seine absolute Gegnerschaft zu jeder derartigen territorialen Kompensation wissen.

Mosche Scharett, der israelische Außenminister, kritisierte indirekt Washingtons Enthusiasmus für die Gaza-Initiative. In einer Rede vor der Knesset (15. Juni 1949) fragte er: „Warum überhaupt sollten die arabischen Staaten Anrecht auf territoriale Kompensation haben?“ Mit Hinweis auf die amerikanische (und britische) Rolle bei der Förderung des Gaza-Plans, erklärte er: „Wer immer, bewusst oder unbewusst, die arabischen Staaten ermutigt zu glauben, dass sie vielleicht Erfolg damit haben könnten, von Israel territoriale Zugeständnisse zu erpressen und mit Hilfe politischen Drucks zu bekommen, was sie durch einen Aggressionskrieg nicht erreichten, wird der Sache des Friedens im Nahen Osten nicht dienen.“ Scharett fügte an: „Ein besonderes Wort der Warnung muss gegen alle erneuerten Versuche ausgesprochen werden, dem Staat Israel den südlichen Teil des Negev zu rauben.“

Parallel dazu kritisierte ein hochrangiger ägyptischer Diplomat energisch den israelischen Wunsch weiteres Gebiet in Besitz zu nehmen und drückte Überraschung aus, dass die US-Regierung eine solche Maßnahme als konstruktiven Vorschlag betrachten könnte. Für Kairo war die Gaza-Initiative nichts anderes als ein israelisches Komplott, um „einen direkten Tausch Territorium gegen Flüchtlinge“ zu ermöglichen.

Ende 1949 wurde die Gaza-Initiative von den U SA und den regionalen Akteuren praktisch aufgegeben. Sie bleibt jedoch der erste und einzige Versuch sich ernsthaft mit dem Problem der palästinensisch-arabischen Flüchtlinge beschäftigen. Die israelische Bereitschaft mehr als 100.000 Flüchtlinge als Teil einer bilateralen Abmachung mit Ägypten „wieder anzusiedeln“, wurde nie erneuert. Der offizielle Standpunkt Israels zum Flüchtlingsproblem bleibt fest: Den Flüchtlingen muss das Rückkehrrecht in das souveräne Territorium Israels verweigert werden.

Obwohl die Gaza-Initiative nur eine kurze und unproduktive Episode in der Geschichte der israelisch-ägyptischen Beziehungen ist, kann sie amerikanische diplomatische Bemühungen zum Finden einer Lösung für das palästinensische Flüchtlingsproblem immer noch profitabel informieren. Unter anderen Aspekten sollte die Aufmerksamkeit auf diese Elemente gerichtet werden:

  • Die selektive Verwendung finanzieller Hilfen für die Palästinenser als Hebel zum Erreichen diplomatischer Ziele. Präsident Trumps Entscheidung die US-Hilfe für die PA zu kappen und den jährlichen Beitrag der USA zur UNRWA zu reduzieren, sind Mittel die Palästinenser in Bezug auf den aufkommenden „Deal des Jahrhunderts“ unter Druck zu setzen.
  • Die Annahme, dass Israel zu einer amerikanischen diplomatischen Initiative nicht „nein“ sagen wird. Diese Haltung wurde von Walter Eytan gegenüber dem Gaza-Vorschlag durchaus beschrieben. Er formulierte es so: „Ich glaube nicht, dass die Amerikaner eine Vermittlung vorgeschlagen hätten, noch dass sie die Ägypter dazu hätten bringen können sie zu akzeptieren, wenn nicht von Anfang an klar gewesen wäre, dass wir gezwungen werden sollten diese territorialen Zugeständnisse zu machen.“
  • Die Amerikaner erwarteten, dass bilaterale Verhandlungen über den Rahmen der Arabischen Liga als Kollektiv hinaus möglich waren. Das ist der Grund, dass Washington voll damit beschäftigt war für die Gaza-Initiative zu werben. Es sagte voraus, dass der Vorschlag zu einer „Diskussionsgrundlage für Ägypten und Israel“ würde, die, so glaubte man, „wahrscheinlich den Weg für eine endgültige israelisch-ägyptische Vereinbarung ebnet“.

Man fragt sich, wie die demografische Gleichung in Israel heute aussehen würde, hätte der Staat 1949 mehr als 150.000 palästinensische Araber in sein winziges souveränes Territorium aufgenommen. Andererseits: Wäre die Gaza-Initiative erfolgreich gewesen, hätten die folgenden israelisch-ägyptischen Kriege vermieden werden können.